El título de este artículo expresa el desenlace final del Brexit: el RU, de derecho, ha salido de la Unión, pero no de hecho, ya que Irlanda del Norte, económica y socialmente, continua permaneciendo a la misma (a la unión aduanera y a buena parte del mercado interior). Quien realmente se ha ido (de hecho y de derecho), ha sido la Gran Bretaña (Escocia, Gales e Inglaterra). Es el arte y la paradoja de la política.
Los orígenes del Brexit tienen un amplio recorrido histórico. En los 47 años de pertenencia a la Unión, el RU nunca se ha sentido cómodo en la misma; como socio, consiguió muchas excepciones que tal vez no se les hubiera permitido a otros. La desregulación económica que inició Margaret Thatcher en los años ochenta del siglo pasado (paralela a la de Reagan en Estados Unidos), desembocó en la crisis económica de 2008. Dicha crisis dio alas a un exacerbado populismo nacionalista que se aprovechó del malestar social provocado por la misma para oponerse a la globalización. Este movimiento, se entendió por otros países (americanos y europeos), de los que son buena muestra, por su especial gravedad para la estabilidad política, el desenlace de la presidencia de Trump en Estados Unidos o el proceso separatista catalán, en España; y también podrían citarse otros casos: Brasil, Italia, Hungría, Polonia, etc.
El Brexit ha originado la dimisión de dos primeros ministros: David Camerón, que convocó el referéndum para la salida, y su sucesora, Theresa May, a la que el Parlamento británico le rechazó en tres ocasiones el acuerdo al que había llegado con la Unión. Los acuerdos sobre el Brexit, tanto el de retirada como el comercial, los ha conseguido Boris Johnson, pero a costa de dejarse muchos jirones en el camino y un país dividido.
Acuerdo de retirada
El Acuerdo de retirada resultó muy difícil de negociar debido a los problemas internos del RU: a la falta de ideas claras de lo que pretendía el Gobierno y a las continuas desavenencias entre éste y el Parlamento. Al RU le ha llevado tres años encontrar la salida y se tuvo que negociar dos veces: la primera, con Theresa May (14 de noviembre de 2018) y, la segunda y definitiva, con Boris Johnson (31 de enero de 2020). Su única diferencia radica en la solución arbitrada al contencioso irlandés, que fue el asunto más complicado.
La finalidad básica de este Acuerdo es la de fijar las condiciones de abandono del acervo común por el RU. Los ejes centrales del mismo son los tres siguientes: en primer lugar, evaluar el coste económico-financiero directo que había de pagar el RU por la salida: el que se derivaba de los compromisos contraídos en el marco financiero de 2014-2020 y de su participación en otros organismos comunitarios; en segundo lugar, había que proporcionar seguridad jurídica a las personas físicas de un área que residan en la otra; y la tercera y más complicada, garantizar la salvaguardia irlandesa, esto es, la ausencia de frontera física entre la República de Irlanda e Irlanda del Norte, en cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo de Viernes Santo de 10 de abril de 1998. Es un acuerdo cerrado con independencia de cómo se desarrollasen, el segundo de los acuerdos: el de las relaciones futuras entre la Unión y el RU.
Acuerdo comercial y de cooperación
Por su parte, este segundo acuerdo, el comercial (técnicamente denominado Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la Unión Europea y el Reino Unido) es el que se ha negociado a lo largo de 2020 –durante el año de transición– y que las partes concluyeron el 24 de diciembre de 2020, día de Nochebuena. En este caso, su finalidad ha sido la de fijar las relaciones futuras (post-Brexit) entre la Unión y el RU ya que éste abandonó legalmente la Unión el 31 de enero de 2020. Efectivamente, para evitar un vario legal, el Acuerdo de retirada prevé un periodo transitorio de un año -que podría prorrogarse- para negociar un acuerdo comercial que fijase tales relaciones puesto que el 1 de enero de 2021, cesaban todos los compromisos entre las partes pasando a constituir dos mercados separados y dos áreas jurídicas distintas.
Los puntos más conflictivos de estas nuevas negociaciones han sido los relativos al sector pesquero y al establecimiento de unas reglas claras que garantizasen un juego equilibrado (level playing field).
El sector pesquero representa una parte mínima del PIB del RU (en torno al 0,12%), pero lo ha utilizado como uno de sus principales argumentos para justificar el Brexit: recuperar la soberanía de sus aguas marítimas. La solución acordada ha consistido en la reducción progresiva del valor de las capturas comunitarias en aguas británicas de un 25% en los primeros cinco años y medio y, posteriormente, negociación anual de las capturas.
En cuanto a la segunda cuestión, la de garantizar las condiciones de igualdad competitiva -una línea roja para la UE-, en el Acuerdo se establecen altos niveles de protección para la defensa del medio ambiente, la lucha contra el cambio climático y la tarificación del carbono, los derechos sociales y laborales, la transparencia fiscal y el control de las ayudas estatales. Su incumplimiento por una de las partes puede llevar a la otra a adoptar medidas correctoras.
El acuerdo comercial entró provisionalmente en vigor el 1 de enero de 2021. En el momento de escribir este artículo aún está pendiente de ratificación por el Parlamento Europeo y el de los 27 Estados miembros (sí lo ha hecho el Parlamento británico). Su contenido abarca un conjunto de ámbitos que trascienden a los puramente comerciales, pero no es tan ambicioso como pretendía el RU: se ha tratado de salir del paso para evitar un Brexit duro que hubiera tenido unas consecuencias económicas incalculables. Es un documento muy largo y de lectura farragosa, por lo que no resulta fácil de extractar en unos pocos párrafos. Como principales aspectos, son resaltables los siguientes:
- Lo negociado se limita mayormente al comercio de bienes y se basa en el principio de reciprocidad de trato. No contempla aranceles ni cuotas en los intercambios comerciales que cumplan las normas de origen del producto, ni tampoco permite monopolios de importación o de exportación. Pero que no existan gravámenes (que cualquiera de las partes puede imponer si la otra incumple) o cuotas, no evita el efecto frontera: los elevados costes que se derivan de la burocracia y de la supervisión técnica y sanitaria, que son constatables desde su entrada en vigor.
- Del acuerdo se excluyen la mayoría de los servicios, sector que supone más de las tres cuartas partes del PIB del RU; y es muy llamativo la de los servicios financieros (bancos, tarjetas de crédito, aseguradoras, bolsa de valores, etc.), que tiene gran incidencia en la City. Los principales servicios que cubre se limitan al transporte, en todas sus modalidades; la energía, en su comercio e interconectividad; las inversiones directas y, en general, las transacciones por cuenta de capital y financiera de la balanza de pagos; y la propiedad intelectual, aunque no en todas sus categorías.
- También contempla la cooperación en unos pocos ámbitos. Estos son los casos de la movilidad de los ciudadanos que, a partir del 1 de enero de 2021, deseen trabajar, residir o estudiar en la otra área (para los ya residentes, el Acuerdo de retirada les garantiza los derechos adquiridos), que son muy restrictivas; de la cooperación policial y judicial en materia civil y penal para perseguir la delincuencia y el terrorismo; y de la participación del RU (con la correspondiente contribución financiera) en algunos de los programas de la Unión, como es el caso del Horizonte Europa.
- Es un acuerdo abierto y perfectible, lo que permite que, cualquier negociación bilateral futura –que sin duda la habrá a no tardar–, salvo que se diga lo contrario, pasará formar parte del mismo. Para su gobernanza y seguridad jurídica, se crea un Consejo de Asociación Conjunto con amplios poderes para su aplicación, interpretación y perfeccionamiento y del que dependen los 18 comités especializados por áreas.
- Los efectos reales de la salida del RU de la Unión han comenzado a notarse con toda intensidad a partir del 1 de enero de 2021 y ninguno de ellos ha sido positivo. El balance general que se puede hacer del Brexit es, bajo mi punto de vista, muy negativo, por las siguientes razones:
- Las relaciones económicas entre la UE y el RU, son muy intensas. El RU no puede prescindir de la Unión porque es su primer socio comercial: a la misma destina casi la mitad de sus exportaciones mundiales de bienes y de ella proviene más de la mitad de sus importaciones; para la Unión, el RU, aunque menos, también lo es: sus exportaciones suponen en torno al 13 % de las totales a terceros países. Las relaciones económicas del RU con la Unión no admite parangón posible con las que tiene con Estados Unidos o China.
- Los políticos pro-Brexit minusvaloraron sus consecuencias. Vendieron recetas fáciles que no han sabido gestionar, porque no era posible, pero sí han provocado una fractura social -y política- que puede tener graves consecuencias. Además de sus elevados costes, la principal de ellas ha sido la perder el control económico sobre Irlanda del Norte que ha quedado en la órbita de la Unión, lo que abre paso a la unificación política de la Isla según lo previsto por el Acuerdo de Viernes Santo.
- El gobierno de Johnson calibró mal su fuerza. En las negociaciones de ambos acuerdos el RU ha tratado de echarle un pulso a la Unión. Lo hizo porque en las negociaciones esperaba la división entre los Estados miembros, y también porque Trump le había prometido a Johnson un acuerdo comercial rápido y ambicioso que compensaría las pérdidas de su retirada de aquella. Al ganar las elecciones americanas Joe Biden, con antecedentes familiares irlandeses, se opuso tajantemente a la intención de Johnson de desvirtuar -en su proyecto de ley sobre mercado interior- la cláusula sobre el Ulster, vulnerando un acuerdo internacional; e igualmente enfrió las pretensiones de que sea prioritario y generoso. Este nuevo posicionamiento de Estados Unidos ha sido un elemento clave en la cesión de las pretensiones de Johnson ante la UE.
- Los tratados de retirada y comercial introducen obstáculos, no los quitan. Este proceder es un caso insólito en la historia de las relaciones internacionales que, por lo general, pretenden todo lo contrario. En este extremo, hay que señalar que el pacto conseguido con May en el Acuerdo de retirada (que el RU perteneciera en la unión aduanera común), era mucho más beneficioso para las partes que el conseguido por Johnson, que se ha visto obligado a ceder a la Unión la soberanía económica de Irlanda del Norte (establece una frontera aduanera marítima con Gran Bretaña). De haber continuado el RU en la unión aduanera común, el acuerdo comercial hubiera sido más extenso y menos lesivo que el actual: se hubieran evitado muchos requisitos técnicos y sanitarios mediante la aplicación del principio de reconocimiento mutuo, se habrían ahorrado costes aduaneros y también se vería favorecido el engarce progresivo del RU en el mercado interior de la Unión -al estilo, por ejemplo, del que existe con Suiza- al que, inevitablemente está abocado en un futuro.
- El RU ha incrementado sus problemas internos. Ambos tratados pueden suponer el inicio de la descomposición política del RU que, con toda probabilidad, se irá acrecentando con el tiempo. Como se ha dicho, la isla de Irlanda puede unificarse en un futuro y, Escocia, podría independizarse al salir muy fortalecido el movimiento independentista que ya está reclamando otro referéndum con la intención de volver a la Unión.
- La UE ha demostrado su fortaleza. Lo ha hecho a lo largo de las dos negociaciones, manteniendo sus postulados hasta el final: ha sido el RU el que ha tenido que ceder y avenirse a los mismos en las cuestiones en las que había discrepancias. El Brexit, que no deja de ser un trauma económico para la Unión, ha fortalecido el proceso de integración. De haber permanecido el RU como Estado miembro, con toda probabilidad, no se hubiera podido aprobar el Fondo de rescate para luchar contra las consecuencias económicas de la pandemia y, sobre todo, sus condiciones gestión: la comunitarización de la deuda pública que emitirá la Comisión.
Finalmente cabe preguntarse ¿volverá el RU a solicitar su reingreso en la UE? La respuesta en estos momentos no es fácil, aunque no es probable que lo haga dada la arrogancia británica. Si el proceso de descomposición del RU se acelerase por amenazas reales de unificación de Irlanda y/o la independencia de Escocia, tal vez podría planteárselo. En tal supuesto, sería complicado conseguir la unanimidad de los Estados de la Unión para admitir la solicitud, y de serlo, lo que sí parece claro es que el reingreso sería en unas condiciones muy diferentes a las que tenía cuando era miembro: tendría aceptar todo el acervo de la Unión, incluida su pertenencia a la unión económica y monetaria (adoptar el euro), renunciar al cheque británico y a los otros tantos privilegios de los que fue beneficiaria.
Nota: Este artículo fue publicado en el blog Ibercampus, espacio euroiberoamericano de diálogo sobre la innovación social, profesional y académica.
