Dorotea López Giral (dolopez@uchile)
Felipe Muñoz Navia (fmunozn@uchile.cl)
Instituto de Estudios Internacionales
El consenso sobre el libre comercio
En los últimos años ha habido un debilitamiento en el consenso sobre las ventajas unívocas del libre comercio que reinó en la economía y en los hacedores de política pública desde la Segunda Guerra Mundial . Entre las medidas del Consenso de Washington, la política comercial ha sido un eje fundamental de la estrategia de política económica en especial en los países en desarrollo. Ésta se ha planteado como un campo más complejo que rebasa los límites de las estructuras arancelarias de los países, para abordar temas como los servicios, la propiedad intelectual, temas migratorios, de coherencia regulatoria, laborales y ambientales entre otros. Se ha incrementado el espectro de análisis de los efectos de un proceso de liberalización comercial, ampliando el tradicional enfoque basado en los cambios de los precios a consecuencia de reducciones de aranceles aduaneros o restricciones cuantitativas a un proceso de reestructuración de las relaciones al interior de las economías, en el seno del sector público, en las relaciones entre el sector público y el sector privado y con el resto del mundo (Rodrik, 2000).
¿Es posible identificar escenarios a partir del debilitamiento del consenso en esta materia? : el ya agotador e incierto futuro de la Ronda de Doha, el tenue movimiento de los acuerdos comerciales preferenciales y la incipiente tendencia a la aparición de medidas proteccionistas en algunas economías, son escenarios a estudiar. Estos, aunados a la cada vez mayor interdependencia económica mundial y la mencionada y creciente complejidad, han desarrollado nuevos debates y temas que no necesariamente son de reciente aparición. A continuación se abordan los principales escenarios y sus interrogantes.
La Ronda de Doha para el Desarrollo
La Organización Mundial del Comercio (OMC) , sucesora del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947 (GATT, por sus siglas en inglés), y establecida como un acuerdo resultante de la Ronda Uruguay, ha sido fundamental en el desarrollo de las relaciones económicas internacionales, ha servido de foro confiable de solución de disputas comerciales para las economías y ha tenido una labor importante en lo relativo a la transparencia. En 2001 la Ronda de Doha para el Desarrollo planteó nuevos desafíos para el sistema, definió una ambiciosa agenda e incorporó el complejo debate en torno al desarrollo entre sus temas de negociación. Lo que ha tenido como consecuencia que desde entonces los miembros no hayan logrado concluir esta Ronda. En 2006, frente a la primera suspensión, el Director General de la organización declaraba que: ".... en esta asamblea no hay vencedores ni vencidos. Hoy, sólo hay vencidos" . Si bien las negociaciones se retomaron, actualmente en 2012 no existe aún acuerdo. 154 economías participan en la Ronda de Doha para el Desarrollo y la membresía va en aumento con la entrada de Rusia.
Un fracaso de la Ronda, así como la postergación de un resultado tienen como principales riesgos debilitar la credibilidad en el sistema multilateral de comercio y una eventual judicialización del sistema o peor aún, el abandono en la adopción de los fallos. ¿Es conveniente una cosecha temprana o Doha light ? ¿Tiene sentido la existencia de la OMC con su actual estructura? ¿Es el Sistema de Solución de Controversias, el consenso, el todo único, óptimos en las relaciones multilaterales de los miembros?
Regionalismo y multilateralismo
La coexistencia entre un sistema multilateral de comercio (SMC) y los acuerdos comerciales preferenciales (ACP) es uno de los principales temas de debate en el plano comercial. La existencia de un SMC basado en cláusulas no discriminatorias como lo son la Nación Más Favorecida (NMF) y el Trato Nacional (TN) no parece coherente con la formación de una serie de acuerdos cuya esencia viola uno de estos principios, NMF. Aun así, la gran mayoría de las economías del mundo han participado activamente en las negociaciones comerciales multilaterales, primero en el GATT y luego a partir del Acuerdo de Marrakech en el marco de la OMC. Paralelamente, las mismas economías que negocian multilateralmente en Ginebra han comenzado a tejer una extensa y profunda red de acuerdos comerciales preferenciales, acuerdos con distintos niveles de ambición y/o cobertura geográfica.
Los acuerdos comerciales preferenciales no son un fenómeno reciente; previo a la firma del GATT existían una serie de acuerdos de este tipo, y había consciencia de que algunos temas iban a ser difíciles de abordar conjuntamente entre todos los miembros, lo que llevó a que este acuerdo contemplara un artículo específico que permite a las partes contratantes tener y/o negociar futuros acuerdos de este tipo y una Cláusula especial. El Artículo XXIV del GATT y el V del GATS establecen las condiciones necesarias para que dos o más miembros contratantes puedan establecer uniones aduaneras o zonas de libre comercio y exceptuarse del cumplimiento del trato NMF. En la Ronda de Tokio (1973-1979) se adoptó la Cláusula de Habilitación, la que permite a países en desarrollo establecer preferencias comerciales sin la necesidad de otorgarlas a terceros, con una mayor flexibilidad de lo establecido en el Art. XXIV.
Pese a esta posibilidad de establecer ACP, éstos no proliferaron durante los primeros cincuenta años del SMC, y es sólo a partir de la década de los noventa que observamos una explosión de acuerdos comerciales (Gráficos 1 y 2). En 1994 cuando finaliza la Ronda Uruguay y se establece la OMC existían menos de 100 ACP en vigencia. Hoy coexiste la OMC con una red de más de trescientos ACP en vigencia (y sobre 500 acuerdos notificados). De esta manera la coexistencia de ambos sistemas es un hecho, y la pregunta se debe centrar en si esto debilita o no al SMC, entendiendo este último como un óptimo global y deseado.
El debate sobre si los ACP son un cimiento ("building blocks") o debilitan ("stumbling blocks") el SMC es de larga data, pero el creciente interés por firmar acuerdos de las distintas economías integrantes de la OMC, en particular de las economías más grandes (Chile, EEUU, UE, Japón o China) y el estancamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha para el Desarrollo (2001 - ¿?) lo vuelve a poner en primera línea. ¿Hasta qué punto estos ACP fortalecen o debilitan el SMC? ¿Es positiva la coexistencia de un sistema multilateral basado en principios no discriminatorios con una red de tratados de discriminación comercial? ¿Son ambas estrategias herramientas para avanzar en un mismo sentido?
Actualmente el Acuerdo Estratégico Transpacífico de Asociación Económica P4 o TPP por sus siglas en inglés, es quizá uno de los eventos más relevantes que podemos observar en materia comercial. En el 2011 se lanzan las negociaciones de los nueve países (Australia, Brunei, Chile, Malasia, Nueva Zelanda, Perú, Singapur, Estados Unidos y Vietnam) que hasta ahora integran el proceso negociador del TPP. Con nuevas solicitudes en diferentes procesos de avance como la de Japón, que parece ser inminente, y las de Canadá y México. Este acuerdo aspira a definir una nueva forma de aproximarse a cómo se estructuran las relaciones económicas entre los países.
Ha sido calificado como un acuerdo singular por distintas razones: por ser el primero que involucra a tres continentes: Asia, Oceanía y América; por la flexibilidad, ya que desde sus inicios plantea la adhesión de futuros miembros, con una clara búsqueda de convergencia entre los países; por su pretensión de establecer un acuerdo comercial de altos estándares del siglo XXI, como ha sido señalado por los países participantes; por el ámbito de aplicación que ambiciona, el cual va más allá de los aspectos puramente comerciales y de cooperación ya que define nuevos temas en el escenario del comercio internacional, como el caso de las disciplinas en pequeñas y medianas empresas o la coherencia regulatoria.
Existe escasa literatura sobre el futuro TPP, sus ventajas e inconvenientes, probablemente como consecuencia de lo reciente que es el proceso de negociación iniciado en marzo del 2011, cuya última Ronda, hasta ahora, está llevándose a cabo durante este mes en Dallas, Estados Unidos. ¿Cuáles son las nuevas disposiciones en propiedad intelectual? ¿Qué es coherencia regulatoria? ¿Es este un nuevo esquema que aspira a ser multilateral?
Proteccionismo
La crisis financiera de 2008 puso a prueba los esfuerzos liberalizadores de las décadas pasadas. Nuevamente el fantasma del proteccionismo aparecía como una forma de defensa a los efectos de la crisis, y si bien el recuerdo de la Gran Depresión está presente, no es tan claro que las lecciones lo estén. Como lo señala Evenett (2011) en el último informe del Global Trade Alert, las medidas proteccionistas tomadas a partir del estallido de la crisis han superado a las liberalizadoras en una proporción cercana a 3:1. Asimismo, identifica un nuevo tipo de proteccionismo ya no en forma de aranceles o estrategias de defensa comercial, sino que a través de medidas discriminatorias para la inversión, subsidios a la exportación, rescates discriminatorios, subsidios al empleo, etc. Los gobiernos han decidido utilizar aquellas disposiciones que son sujeto de menores, o ninguna, reglamentación a nivel multilateral.Esto deja en evidencia que las reglas de la OMC han tenido mayor efecto en la elección que hacen las economías de las medidas proteccionistas que aplican más que en el quantum de éstas (Evenett, 2011).
Como puede verse en el mapa 2, gran parte de las economías ha implementado algún tipo de medida discriminatoria en los últimos trimestres para contrarrestar los efectos de la crisis. Cabe destacar que las economías del G20 son las que han implementado un mayor número de ellas.
El escenario esperado no es más auspicioso al enfrentar un deteriorado clima macroeconómico, en particular respecto de los desenlaces de las crisis en Grecia e Italia y su impacto en la economía de la Unión Europea y el Euro. La evolución del proteccionismo hace más difícil estimar los impactos de las medidas. Ya no se aplican medidas transparentes como los aranceles, sino un conjunto de instrumentos de apoyo y discriminación internos y externos que crean una red de protección y discriminación difíciles de enfrentar. ¿Hay un verdadero peligro en el proteccionismo? ¿Se han complejizado las estrategias proteccionistas? ¿Cuáles son los desafíos del sistema multilateral del comercio antes el proteccionismo? Y quizá la más relevante de las interrogantes y la más antigua es el debate sobre la participación del Estado en las estrategias y políticas de desarrollo de economías -y sociedades- nacionales, en particular sobre la escala y lógica en que el Estado debe y/o puede, o no, intervenir en los mercados para promover, incentivar o generar nuevas capacidades productivas y comerciales.
Estos escenarios y la multiciplicidad de interrogantes justifican la prioridad que debe tener un espacio de reflexión conjunta entre los sectores privado, público y académico.
