Pilar Moraga Sariego
moragapilar@yahoo.com
Entre el 20 y 22 de junio recién pasado se desarrolló en Río de Janeiro, la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, conocida como Río + 20. En esta oportunidad los Jefes de Estado y de Gobierno, así como las autoridades de alto nivel, reanudaron su compromiso con el desarrollo sustentable, el que se plasmó en un documento titulado "El futuro que queremos".
La agenda de esta cumbre cubrió dos temas principales: la economía verde y la gobernanza del desarrollo sostenible. Respecto de este último tópico cabe resaltar que desde hace algunas décadas existe conciencia de las debilidades del marco institucional responsable de la implementación del desarrollo sustentable a nivel global. Entre las principales causas de tal debilidad destacan la fragmentación y la falta de coherencia y coordinación, producidas tanto por la proliferación de acuerdos multilaterales del medio ambiente, cada uno dotado de un marco institucional propio, como por el hecho de que prácticamente todos los órganos de la ONU contemplan un capítulo de trabajo sobre el desarrollo sustentable, sin que exista necesariamente coordinación entre éstos. Lo anterior ha propiciado la falta de coherencia y consecuencialmente, la poca integración de los tres pilares del desarrollo sustentable, a saber el económico, el social y el ambiental, tanto en el marco de las políticas mundiales, nacionales y locales.
El Plan de aplicación elaborado en la Cumbre Mundial de Johannesburgo de 2002 ya planteaba esta problemática y subrayaba la necesidad de adoptar medidas "para fortalecer las disposiciones institucionales para el desarrollo sostenible a todos los niveles", las cuales debieran fundarse en las disposiciones del Programa 21 de Río 92, el plan para la ejecución ulterior del Programa 21 de 1997 y en los principios de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, incluyendo los objetivos del Milenio acordados en la escena internacional. En esta misma oportunidad se analiza el rol de la Asamblea General de Naciones Unidas, del Consejo Económico y Social y la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible. En este sentido se sugiere que la Asamblea General adopte el desarrollo sustentable "como elemento clave del marco general de las actividades de Naciones Unidas" (pár. 143). Respecto del Consejo Económico y Social se reafirma su rol coordinador de las actividades de Naciones Unidas y sus organismos especializados en miras al cumplimiento del Programa 21 de Río 92 (pár. 144). En lo relativo a la Comisión sobre Desarrollo Sostenible, en Johannesburgo se refuerza y reafirma el rol asignado desde su creación, conforme al contenido de la resolución 47/191 de la Asamblea General (pár. 145) . En cuanto al PNUMA, el Plan de Acción señala la importancia de que este programa colabore con la realización del desarrollo sustentable, pero no indica el modo de hacerlo (pár. 155).
Asimismo, los Estados reunidos en Johannesburgo en el año 2002, destacan la necesidad de que las instituciones financieras, la Organización Mundial del Comercio y el fondo para el Medio Ambiente Mundial intensifiquen su apoyo a la realización del Programa 21 (pár. 151).
Sin embargo las discusiones en Johannesburgo no ofrecen ninguna propuesta concreta con miras al mejoramiento de le gobernanza internacional del desarrollo sostenible, limitándose al llamado del mejoramiento de la coordinación y eficacia.
Las negociaciones preparatorias de Río + 20 retoman las anteriores preocupaciones, las cuales se plasman en propuestas concretas destinadas a reformar la institucionalidad vigente.
a. Propuestas de reforma institucional hacia Río +20.
Las principales propuestas realizadas durante las negociaciones de Río + 20 destinadas al fortalecimiento del marco institucional del desarrollo sustentable consistían en:
1) Establecer una nueva organización coordinadora para el desarrollo sostenible
2) Fortalecer el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
3) Crear un organismo especializado como, por ejemplo, una organización medioambiental mundial
4) Reformar el Consejo Económico y Social y la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible.
Los principales defensores de la creación de una Organización Internacional del Medio Ambiente a semejanza de otras organizaciones e instituciones de Naciones Unidas, fueron Francia y Alemania, a diferencia de la mayor parte de los países en desarrollo. Chile estuvo por la propuesta de una institución internacional: "Respecto de la gobernanza ambiental nuestro país ha apoyado la idea de elevar el rango del PNUMA y crear una organización mundial del medio ambiente en un plano de igualdad con otras organizaciones e instituciones de la ONU". Asimismo, ha reconocido la necesidad de alcanzar un consenso en la comunidad internacional que se traduzca en una fuerte voluntad política en esta dirección, para lo cual se necesitaría un "mandato claro y recursos financieros estables y de un monto adecuado".
Los beneficios percibidos por nuestro país como consecuencia de este cambio institucional sería la posibilidad de "impulsar la sinergia entre las organizaciones de la ONU que se ocupan del medio ambiente y del desarrollo sustentable y mejorar la coordinación entre los acuerdos multilaterales relativos a estos tópicos".
Sin embargo, la propuesta que suscitaba mayor consenso era la relacionada con el fortalecimiento del PNUMA, lo que se vería reflejado en el texto final de la cumbre. En efecto, el documento "El futuro que queremos", plasma el compromiso de fortalecer el PNUMA como autoridad ambiental mundial e invita a la Asamblea General a dictar una resolución que concrete dicho compromiso, a través de la definición de su composición y de recursos financieros.
Asimismo, se reafirma el papel y la autoridad de la Asamblea General sobre asuntos de interés mundial y en su calidad de órgano de deliberación, adopción de políticas y representación de las Naciones Unidas y en esta óptica, los Jefes de Estado y de Gobierno y representantes de alto nivel, le hicieron un llamado a seguir integrando el desarrollo sostenible como elemento clave del marco general de la Organización.
El documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible también reafirmó el rol del Consejo Económico y Social como órgano "encargado del examen de políticas, el diálogo sobre políticas y la formulación de recomendaciones sobre cuestiones de desarrollo económico y social, así como del seguimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio" y "la coordinación de las actividades del sistema de las Naciones Unidas y la supervisión de los órganos subsidiarios del Consejo", para el fomento de la ejecución del Programa 21, fondos, programas y organismos especializados. En este sentido, los Estados reunidos en Río se comprometieron a fortalecer este sistema.
En lo relativo al reemplazo de la actual Comisión sobre el Desarrollo Sostenible, el documento final de Río + 20 establece la creación de un foro político de alto nivel "de carácter intergubernamental y universal que aproveche los puntos fuertes, las experiencias, los recursos y las modalidades de participación inclusiva de la Comisión..." y que posteriormente la reemplace. Para la implementación de este foro, los Estados reunidos en Río de Janeiro deciden entablar "un proceso de negociación abierto, transparente e inclusivo en el Asamblea General con el objetivo de definir la estructura del foro de alto nivel y determinar su organización" (pár. 86).
Conforme a lo expuesto anteriormente, cabe concluir que el avance experimentado en materia de fortalecimiento institucional del desarrollo sostenible a nivel mundial, que ocupaba uno de los dos puntos de la Cumbre de Río + 20, experimentó un tímido avance.
Sin embargo, es necesario tener presente que este tipo de instancias ha permitido históricamente impulsar procesos de reforma a nivel nacional de trascendencia mayor. Nuestro país es un buen ejemplo en este sentido. A partir de la Cumbre sobre Medio Ambiente y Desarrollo del año 92, se dictó la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley 19.300, 1994), se reformó la institucionalidad ambiental, se creó el Ministerio del Medio Ambiente y la Superintendencia del Medio Ambiente (Ley 20.417, 2010) y los Tribunales Ambientales (Ley 20.600, 2012).
A su vez, el hecho de haberse adoptado el texto final de la Cumbre tres días antes de su término, permitió que las negociaciones se concentraran en la implementación de los acuerdos, contexto en el cual Colombia jugó un rol de liderazgo al proponer orientar este trabajo respecto de la implementación de los objetivos del desarrollo sustentable, incluidos en la parte final del documento adoptado en Río 2012.
Por lo tanto, el trabajo que sigue es el de definir el tipo de desarrollo que proyectamos al mediano y largo plazo, y las acciones concretas destinadas a tal fin en materia de institucionalidad, pero también de instrumentos de la implementación del desarrollo sustentable, entre los que se encuentra el de la economía verde.
