Los resultados de la reciente conferencia sobre cambio climático (COP 27), realizada en Sharm el-Sheikh, son en general poco ambiciosos. La ausencia de avances significativos en temas fundamentales como acelerar la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) fue desalentador tanto para Partes como para la sociedad civil y analistas.[1] No obstante, la COP sí nos dio una razón para seguir optimistas: se logró establecer un fondo para ayudar a los países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático a responder a las pérdidas y los daños causados por los mismos. Dos factores claves en las negociaciones fueron el financiamiento para la acción climática por parte de los países desarrollados hacia los países en desarrollo, y la distribución justa y equitativa de las cargas, costos y beneficios asociados a los impactos causados por el cambio climático.
En efecto, uno de los elementos en juego y que dificultó llegar a consensos es el incumplimiento por parte de los países desarrollados de la meta de movilizar conjuntamente 100 mil millones de dólares al año, a partir del 2020, para abordar las necesidades de los países en vías de desarrollo. Esto debilitó su posición en las negociaciones frente a países en desarrollo –quienes generalmente establecen posiciones comunes a través del grupo negociador G-77 y China, integrado por135 países– para alcanzar acuerdos en materia de reducción de emisiones de GEI. Por otro lado, aún cuando tanto la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) como el Acuerdo de París establecen que los principios de la equidad y de las responsabilidades comunes pero diferenciadas guiarán la acción climática, las partes mantuvieron visiones divergentes en cuanto al significado e implementación de estos principios.
Para los países en desarrollo, la responsabilidad principal de la acción climática recae en los países desarrollados debido a que las emisiones históricas acumuladas de GEI determinan el grado de calentamiento global hasta la fecha. En consecuencia, la acción climática –principalmente las medidas de adaptación y, crecientemente, las de respuesta a pérdidas y daños– tiene, para los países en desarrollo, un carácter restaurador de la equidad y justicia quebrantadas al sufrir las consecuencias de impactos climáticos no causados por ellos. De allí que insistan en la inclusión de los principios de la equidad y de las responsabilidades comunes pero diferenciadas en las decisiones de la COP. Los países desarrollados, en cambio, se han opuesto a la inclusión de estos principios durante la COP 27 argumentando la falta de una definición generalmente aceptada de lo que se entiende por equidad en el contexto de la CMNUCC y el Acuerdo de París y sugiriendo, entre otras medidas, ampliar la base de donantes que contribuyen a la financiación climática potencialmente incluyendo también a países en vías de desarrollo.
Fondo para pérdidas y daños
A pesar de estas discrepancias, la COP 27 sí tuvo un avance importante que puede contribuir a las confianzas en futuras negociaciones: la creación de un fondo para responder a las pérdidas y los daños sufridos por países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático.
Dicho fondo encuentra su fundamento en que los impactos del cambio climático causan pérdidas y daños tanto económicos (p. ej. en viviendas y medios de subsistencia, producción agrícola y ganadera, pesca e infraestructuras) como no-económicos (p. ej. pérdidas de vidas humanas, efectos negativos en la salud y bienestar de la población, impacto al patrimonio cultural) a países en desarrollo vulnerables que necesitan apoyo para abordarlos. Un ejemplo reciente son las pérdidas y daños causados por las inundaciones en Pakistán. Aquellas de carácter económico se han estimado en aproximadamente 30 mil millones de dólares,[2] una suma significativa para un país de renta media baja como Pakistán. En este contexto cabe mencionar que Chile, junto a Alemania, tuvo un destacado rol facilitador en la obtención del consenso necesario para crear dicho fondo.[3] Es necesario resaltar, sin embargo, que ciertos aspectos fundamentales del mismo, y que serán los que en definitiva determinarán su éxito o fracaso, todavía deben ser definidos incluyendo las fuentes de financiamiento, beneficiarios, condiciones, estructura y gobernanza.
El primer paso para avanzar en estas definiciones será la nominación en diciembre del 2022 de los 24 miembros del Comité de Transición, cuya tarea principal será realizar recomendaciones para operacionalizar el financiamiento para pérdidas y daños. Con este objetivo, el Comité deberá identificar las fuentes de financiamiento, explorar alternativas para expandirlas, y asegurar la coordinación y complementariedad con otros acuerdos de financiación ya existentes. Además, deberá considerar la situación relativa a las instituciones actualmente vinculadas al financiamiento para pérdidas y daños, así como la forma en que se puede mejorar la coherencia, coordinación y sinergia entre ellas, y las brechas existentes con respecto a la rapidez, elegibilidad, adecuación y acceso al financiamiento, entre otros. El establecimiento del fondo para pérdidas y daños es sin duda un resultado alentador de la COP 27. Sin embargo, queda aún mucho trabajo –y arduas negociaciones– por delante para que el mismo pueda cumplir su objetivo de manera que efectivamente satisfaga las necesidades de países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático.
Obligaciones internacionales
Las negociaciones en el marco de la CMNUCC y el Acuerdo de París son de carácter predominantemente político, donde se manifiestan posiciones que intentan excluir la integración de otras ramas del derecho internacional aplicable al cambio climático. El espacio para discusiones de carácter jurídico es, en consecuencia, reducido y temas como la justicia socio-ambiental quedan en un segundo plano. Simples referencias al marco internacional de derechos humanos causan resistencia en ciertas Partes y grupos negociadores y requieren de esfuerzos para lograr su incorporación. Un ejemplo concreto durante la COP 27 fue la inclusión del derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible, reconocido recientemente tanto por el Consejo de Derechos Humanos[4] como por la Asamblea General de las Naciones Unidas[5]. Este derecho fue incluido en un primer borrador de decisión, luego eliminado, y luego reincorporado gracias al trabajo coordinado de ciertas Partes.
Desde una perspectiva estrictamente jurídica, la ocurrencia de pérdidas y daños se relaciona, entre otros, al derecho de acceso a la justicia, al establecimiento de responsabilidades, y a mecanismos de reparación como la restitución al estado previo a la pérdida o daño, la restauración y la compensación. Desde una perspectiva de la política climática, sin embargo, las pérdidas y daños causados por los impactos del cambio climático no están necesariamente asociados a reparaciones hacia los países y las personas que los sufren. Lo que se creó en Sharm el-Sheikh es un fondo de respuesta, no de compensación. Esto se debe principalmente a que los países desarrollados insisten en que las negociaciones sobre pérdidas y daños no implican el reconocimiento de una responsabilidad histórica y una consecuente compensación.
Un espacio de discusión jurídica sobre cambio climático a nivel internacional podría abrirse gracias a la iniciativa del pequeño Estado insular Vanuatu de solicitar una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Paralelamente a las negociaciones en Sharm el-Sheikh, un grupo de 18 países en Nueva York liderado por Vanuatu estuvo dedicado a la redacción de un proyecto de resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitando una opinión consultiva. El objetivo es que la CIJ clarifique, en virtud del derecho internacional,[6] 1) Cuáles son las obligaciones de los Estados para garantizar la protección al sistema climático y otros elementos del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras; y 2) Cuáles son las consecuencias jurídicas de estas obligaciones para los Estados que, por sus acciones y omisiones, han causado un daño significativo al sistema climático y otros elementos del medio ambiente, con respecto a: i) Pequeños Estados insulares en desarrollo y otros Estados que, debido a sus circunstancias geográficas y nivel de desarrollo, se ven perjudicados o especialmente afectados por los efectos adversos del cambio climático o son particularmente vulnerables a ellos; y ii) Pueblos e individuos de las generaciones presentes y futuras afectados por los efectos adversos del cambio climático.
Este proyecto de resolución (denominado zero draft) deberá seguir un proceso de consultas informales, antes de ser incluido en la tabla de la Asamblea General. La votación se espera durante el primer trimestre del 2023. Para solicitar la opinión consultiva se requiere obtener la mayoría simple de los miembros presentes y votantes (50% más uno). Hasta el momento, de los 193 Estados miembros de la Asamblea General, más de 80 han expresado su apoyo.
La existencia de un proceso paralelo ante Naciones Unidas que busca involucrar a la CIJ para aclarar derechos y obligaciones en relación al sistema climático, así como las consecuencias jurídicas en caso de daño significativo al mismo, pudo haber influenciado la decisión de los países desarrollados de consentir al establecimiento de un fondo para responder a pérdidas y daños.[7] Si el proyecto de resolución es adoptado, se esperaría que el procedimiento ante la CIJ tenga lugar durante al menos los próximos dos años (2023–2024). De ser así, y considerando que el Comité de Transición establecido en Sharm el-Sheikh comenzará a operar a comienzos del 2023, seremos testigos de dos procesos paralelos –uno político y otro jurídico– relevantes para aplicar el derecho internacional en la determinación e implementación de obligaciones, así como las consecuencias de los efectos adversos del cambio climático y el financiamiento relativo a las pérdidas y los daños causados por aquel.
Notas
[1] Ver, p. ej., Le Monde, Frans Timmermans: “Avec la COP27, on a perdu un an. L’objectif des 1,5 °C est moribund” (25 de noviembre de 2022) <https://www.lemonde.fr/planete/article/2022/11/25/frans-timmermans-avec-la-cop27-on-a-perdu-un-an_6151509_3244.html>. Ver también, World Resources Institute (WRI), Statement: In Breakthrough, COP27 Establishes Fund to Aid Vulnerable Countries Facing Severe Climate Damage, incluyendo declaración de Ani Dasgupta, Presidente y CEO del WRI, afirmando “While progress on loss and damage was encouraging, it is disappointing that the decision mostly copy and pasted language from Glasgow about curbing emissions, rather than taking any significant new steps” (20 de noviembre de 2022) <https://www.wri.org/news/statement-breakthrough-cop27-establishes-fund-aid-vulnerable-countries-facing-severe-climate>; Center for International Environmental Law (CIEL), At COP27, Long-delayed Action on Loss and Damage but Continued Inaction on the Fossil-Fuels Causing that Loss and Damage (19 de noviembre de 2022) <https://www.ciel.org/news/cop27-reaction/>.
[2] Banco Mundial, Pakistan: Flood Damages and Economic Losses Over USD 30 billion and Reconstruction Needs Over USD 16 billion - New Assessment (28 de octubre de 2022) <https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/10/28/pakistan-flood-damages-and-economic-losses-over-usd-30-billion-and-reconstruction-needs-over-usd-16-billion-new-assessme>
[3] La presidencia de la COP (Egipto) invitó a Chile y a Alemania a actuar como co-facilitadores en este tema de la agenda.
[4] A/HRC/RES/48/13, El derecho humano a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible (18 de octubre de 2021), aprobada por 43 votos a favor, ninguno en contra y 4 abstenciones: China, Rusia, India y Japón (el Consejo de Derechos Humanos está integrado por 47 estados miembros elegidos por la Asamblea General de Naciones Unidas).
[5] A/76/L.75, El derecho humano a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible (26 de julio de 2022), aprobada por 161 votos a favor, ninguno en contra y 8 abstenciones: Bielorrusia, Cambodia, China, Etiopía, Irán, Kirguistán, Rusia y Siria.
[6] En relación a las fuentes del derecho internacional a ser consideradas por la CIJ, el proyecto de resolución indica: los tratados aplicables, incluyendo la Carta de las Naciones Unidas, los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Acuerdo de París y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar; y las normas de derecho internacional general, incluido el deber de debida diligencia, los derechos reconocidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el principio de prevención de daño significativo al medio ambiente y el deber de proteger y preservar el medio ambiente marino. Ver <https://www.vanuatuicj.com/resolution>
[7] E. Wilkinson, M. Bishop and N. Sánchez Castillo-Winckels, Why a chain of tiny Pacific islands wants an international court opinion on responsibility for the climate crisis, The Conversation (4 de noviembre de 2022) < https://theconversation.com/why-a-chain-of-tiny-pacific-islands-wants-an-international-court-opinion-on-responsibility-for-the-climate-crisis-193595>
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