Al cabo de más de seis años de trabajo diplomático durante la Conferencia Intergubernamental, y después de una larga preparación[1], la negociación para concluir un Acuerdo sobre la biodiversidad marina más allá de la jurisdicción nacional – más conocido por sus siglas en inglés como BBNJ (Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction)-, ha concluido. El sábado 4 de marzo de 2023, la Presidenta de la Conferencia, Rena Lee (Singapur), señaló que el barco había llegado a la orilla luego de cinco Sesiones de negociaciones[2].
Los puntos principales del acuerdo final – enmarcado en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Convemar) – se estructuraron en torno a los recursos marinos genéticos, la participación en los beneficios y las cláusulas financieras. Finalmente, en la quinta y última ronda de negociaciones, se pudo cerrar las cuestiones pendientes, al tiempo de reafirmar que la Convemar constituía la base del marco jurídico para las actividades en los océanos, materia que planteaba una serie de interrogantes al inicio de los estudios. Sin dudas, el resultado reconoce el evidente impulso político de los países y la voluntad de avanzar en un acuerdo robusto y equilibrado, de naturaleza conservacionista, que salvaguarde los intereses de todos quienes participaron del proceso. El G77 y China, por un lado, y la Unión Europea, por otro, fueron los grandes motores de estas negociaciones.
Este nuevo Acuerdo – que debe ser examinado técnicamente antes de ser presentado a la firma de Estados y de las organizaciones internacionales económicas de integración competentes (Unión Europea)[3]– tiene como referentes otros instrumentos jurídicos que datan de treinta años atrás. El más destacado después de Convemar, es la Convención de Diversidad Biológica (1992). Ella cuenta con 196 Partes (Chile), y prevé la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven, mediante, entre otros, de un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes.
La Convención CDB solo se aplica a los componentes de la diversidad biológica en las zonas situadas dentro de los límites de la jurisdicción nacional, y respecto de procesos y actividades realizadas bajo la jurisdicción o control de un Estado, y con independencia de donde se manifiesten sus efectos, dentro o fuera de la jurisdicción nacional. A su vez, el Protocolo de Nagoya a la Convención CDB sobre Acceso a los Recursos Genéticos y Participación Justa y Equitativa en los Beneficios que se Deriven de su Utilización, fue adoptado en 2010, y cuenta con más de 130 ratificaciones. En él, se hace referencia al conocimiento tradicional asociado a los recursos genéticos.
En cuanto al nuevo Acuerdo, desde el inicio de la negociación se había identificado un conjunto de temas que debían ser abordados, en particular: la definición y el acceso a los recursos marinos genéticos, incluyendo la participación en los beneficios (que dio lugar a intensos debates); los instrumentos para el manejo de áreas incluyendo las áreas marinas protegidas; las evaluaciones de impacto ambiental y la capacitación y la transferencia tecnológica. Ellos representan los cuatro capítulos sustantivos del Acuerdo (“the package”)[4], incluidos los llamados asuntos “cross-cutting”.
Junto con elaborar normas específicas en estos dominios, el Acuerdo también se orientó a resolver al menos tres grandes temas propios del derecho de los tratados: la situación de los Estados no partes de la Convemar, que también tuvieron un rol activo en este proceso; el esquema de solución de controversias donde podían considerarse aplicables los mecanismos y principios contenidos en Convemar (con adaptaciones y excepciones), así como la relación con otros tratados internacionales que fueran aplicables en alta mar.
Por otra parte, en relación con una de los elementos centrales de alta mar, la pesca, el Acuerdo afirma que no se aplicará a dicha actividad y a las relacionadas con aquella conforme al derecho internacional. Tampoco se aplicará a los peces y otros recursos marinos vivos capturados con ocasión de la pesca antes descrita, excepto cuando tales especies estén reguladas según el propio Acuerdo, debido a su utilización.
A este respecto, y entre otros alcances, el nuevo Acuerdo afirma que nada de sus disposiciones perjudicará los derechos, jurisdicción y deberes de los Estados en virtud de la Convención, incluso respecto de la zona económica exclusiva y la plataforma continental dentro y más allá de 200 millas náuticas. Asimismo, el Acuerdo BBNJ se interpretará y aplicará de manera de no menoscabar los instrumentos y marcos jurídicos pertinentes y organismos mundiales, regionales y sectoriales. Debe promover – se enfatiza - la coherencia y coordinación con dichos instrumentos, marcos y organismos[5].
Este aspecto fue sostenido por Chile desde el inicio de las negociaciones, cuya delegación incluyó a funcionarios diplomáticos, representantes de ministerios y subsecretarias sectoriales, juristas, académicos, miembros del sector privado y otros representantes de la sociedad civil. En materia antártica, además del resguardo de las características jurídicas especiales del Sistema del Tratado Antártico, se actuó de manera coordinada entre los siete países reclamantes. Por otra parte, el texto consigna de manera explícita que nada que resulte de su aplicación puede ser utilizado en el contexto de disputas o reclamaciones territoriales[6].
Desde un punto de vista político, el proceso en pos de una ampliación de las áreas marinas protegidas y su establecimiento a gran escala en alta mar, puede servir de base para disponer de un marco para llevar adelante la promesa de declarar al menos 30% de los océanos bajo esa categoría (30x30). Este propósito fue apoyado por más de 190 países, en diciembre pasado, en el contexto del marco mundial Kunming-Montreal de la diversidad biológica, de la Convención CDB. Recordamos además, que una nueva coalición sobre el proceso BBNJ, con metas ambiciosas respecto de los propósitos de la negociación relativa a los recursos genéticos en alta mar, fue lanzada en Brest (Francia, One Ocean Summit) en febrero de 2022 (Chile), generándose otro acuerdo político de alto nivel.
En general, la reafirmación de la vigencia de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, cuyos 40 años de adopción acaban de celebrarse, ha sido un pilar fundamental en esta nueva construcción jurídica.
América Latina jugó un papel diplomático en el proceso, llevando a cabo coordinaciones permanentes que agilizaron el intercambio de información. Diversas vocerías estuvieron a cargo de diplomáticos chilenos[7] al interior del grupo regional de negociación (CLAM) y en sus vínculos con otros grupos. La dinámica de estas negociaciones puso de relieve, además, la capacidad de las ONGs para acompañar y promover propósitos y agendas especiales, aportando conocimientos y experiencias.
En esta introducción, se pretende destacar que los recursos biogenéticos y la bioprospección en áreas más allá de la jurisdicción nacional, que sirven de base al presente Acuerdo, llevan a reexaminar los temas relativos al acceso a dichos recursos vivos, considerando esquemas que van más allá de la libertad de pesca en sentido amplio. En particular, teniendo en cuenta los modelos generales relativos a los recursos vivos marinos en alta mar, y a los recursos minerales en la Zona según la Parte XI de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Este Acuerdo también se plantea como un esquema orientado a dar eficacia al Objetivo 14 de los ODS, acerca de la conservación y la utilización sostenible de los océanos, los mares y los recursos marinos.
Se da respuesta, asimismo, a un tema que revestía valor para actores comprometidos en la búsqueda de un marco adecuado, cual era si se asignaría algún rol al concepto de patrimonio común de la humanidad. Éste último ha merecido una mención entre los principios generales del Acuerdo. También se presenta la relación entre el Acuerdo y el régimen aplicable a las actividades mineras en la Zona de fondos marinos (Parte XI de Convemar). La vinculación es clara, por lo que corresponderá estudiar atentamente los potenciales aportes de la propia Autoridad de Fondos Marinos a la conservación de la biodiversidad marina. Desde 2012, la Autoridad ha estado adoptando planes de manejo que introducen el enfoque precautorio y ha desarrollado un régimen comprensivo para la evaluación del impacto ambiental, en particular para la etapa de exploración.
Finalmente, acerca de los Objetivos del nuevo instrumento, destacamos la idea de una distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de las actividades respecto de los recursos genéticos marinos y la información sobre las secuencias digitales de los recursos genéticos de áreas fuera de la jurisdicción nacional para la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica. Ello importa un elemento de solidaridad y de reconocimiento práctico de los intereses de los Estados que no poseen las condiciones de innovación para emprender y beneficiarse de este tipo de actividades. Ciertamente, este objetivo no podría realizarse sin el establecimiento de una estructura apta para abordar estas complejas materias y garantizar iguales posibilidades de beneficiarse del sistema.
Este futuro acuerdo, en el que Chile está llamado a ser un actor relevante como país oceánico, constituye un avance fundamental en el fortalecimiento de la gobernanza de la alta mar, favoreciendo que los distintos instrumentos interactúen de manera coordenada y cooperativa para asegurar la conservación y uso sostenible del océano. Es de esperar que las próximas etapas que permitan su adopción y entrada en vigor sean acordes a la urgencia de los desafíos que enfrentan los mares. Visiones sumará otros análisis respecto de su contenido.
